解決地方債務(wù)問(wèn)題必須從源頭規(guī)范

　　來(lái)源：中國(guó)網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府債務(wù)管理的問(wèn)題上，既不能屈從于現(xiàn)實(shí)的壓力，一味地?cái)U(kuò)大財(cái)政赤字；同時(shí)又不能奉行財(cái)政集權(quán)主義。而應(yīng)該由人大代表依照監(jiān)督法規(guī)定的程序，監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。

　　作者：?jiǎn)绦律?/p>

　　喬新生 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)

　　中共中央一年一度的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，提出“要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任�！�

　　在地方債務(wù)管理的問(wèn)題上，存在著兩個(gè)爭(zhēng)議性的問(wèn)題。第一個(gè)是地方政府能否發(fā)行債券，實(shí)行赤字財(cái)政？第二個(gè)是如何減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，從源頭上防范地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

　　我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。可是，在預(yù)算法修改草案中，將這項(xiàng)規(guī)定修改為“國(guó)務(wù)院確定的地方政府舉債的債務(wù)限額，經(jīng)全國(guó)人大代表大會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債的債務(wù)，作為赤字列入本級(jí)政府預(yù)算調(diào)整方案”�？紤]到地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，各種隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越沉重，全國(guó)人大常委會(huì)在審議預(yù)算法草案的時(shí)候，刪除了有關(guān)地方政府可以編列財(cái)政赤字的規(guī)定，恢復(fù)了預(yù)算法原來(lái)的內(nèi)容。并且明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　這項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上是針對(duì)地方政府大舉借債，從而導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出的現(xiàn)狀而制定的。雖然中央政府委托國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方性債務(wù)進(jìn)行全面的審計(jì)，但是，從審計(jì)的結(jié)果來(lái)看，地方政府債務(wù)仍然是糊涂帳。國(guó)家審計(jì)署認(rèn)為，地方政府債務(wù)的規(guī)模大約在10萬(wàn)億元，而民間估計(jì)地方政府的債務(wù)包括直接債務(wù)和間接債務(wù)總規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)億元人民幣。地方政府債務(wù)已經(jīng)成為中國(guó)政府債務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)。由于地方政府債務(wù)絕大多數(shù)是國(guó)有商業(yè)銀行的債務(wù)，因此，一旦地方政府資不抵債，無(wú)法償還到期的債務(wù)，那么，國(guó)有商業(yè)銀行將會(huì)面臨極大的危機(jī)，甚至有可能會(huì)出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，引發(fā)全國(guó)性的金融危機(jī)。

　　正因?yàn)槿绱�，中央�?jīng)濟(jì)工作會(huì)議把解決地方性債務(wù)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，試圖將地方政府性債務(wù)納入到預(yù)算管理之中，減輕地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低金融危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，預(yù)示著中國(guó)的地方預(yù)算制度將會(huì)發(fā)生重大變化，允許地方政府發(fā)行債券將會(huì)成為一個(gè)不可避免的事情。換句話說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)審議的預(yù)算法很可能會(huì)再次調(diào)整，地方政府發(fā)行債券的規(guī)則將會(huì)納入到法律規(guī)范之中，我國(guó)預(yù)算法將會(huì)允許地方政府在法定的程序引導(dǎo)下適當(dāng)發(fā)行地方政府債券。

　　事實(shí)上，中央政府已經(jīng)多次為地方政府發(fā)行債券，以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨的巨大資金缺口。中央政府為地方政府發(fā)行債券實(shí)際上是以中央政府的信譽(yù)為擔(dān)保，這樣的債券風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁中央政府的頭上。中央政府為地方政府發(fā)行債券與地方政府直接發(fā)行債券的不同之處就在于，地方政府直接發(fā)行債券將會(huì)導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，將會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政赤字增加，將會(huì)導(dǎo)致地方政府存在破產(chǎn)的可能性。

　　部分學(xué)者認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券有利于各級(jí)地方政府根據(jù)本地生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際需要，編制自己的財(cái)政預(yù)算，通過(guò)編列適當(dāng)?shù)呢?cái)政赤字加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，也有一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在一些地方政府官員好大喜功，如果法律允許地方政府發(fā)行債券，那么，有可能會(huì)出現(xiàn)巨額的地方政府財(cái)政赤字，到那個(gè)時(shí)候，地方政府將會(huì)背上沉重的債務(wù)包袱，不斷增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用將會(huì)使地方不堪重負(fù)。地方政府發(fā)行債券的潘多拉盒子一旦打開，那么，地方政府財(cái)政危機(jī)就會(huì)愈來(lái)愈嚴(yán)重。到那個(gè)時(shí)候，即使中央政府轉(zhuǎn)移財(cái)政支付，也未必能夠解決各個(gè)地方此起彼伏的債務(wù)危機(jī)。所以，絕對(duì)不能允許地方政府發(fā)行債券，更不能允許地方政府奉行赤字財(cái)政政策。

　　筆者的觀點(diǎn)是，地方政府發(fā)行債券、實(shí)行赤字財(cái)政是一個(gè)必然的趨勢(shì)。這一方面是因?yàn)楦鞯氐纳�產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，一些地方為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不得不實(shí)行赤字財(cái)政政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另一方面，中央政府代為發(fā)行地方債券，實(shí)際上是把所有的風(fēng)險(xiǎn)都集中在中央政府，這種權(quán)利義務(wù)的不對(duì)稱，很可能導(dǎo)致中央政府的責(zé)任不斷加大。只有允許地方政府發(fā)行適當(dāng)?shù)膫�券，編列�?cái)政赤字，才能使地方政府在發(fā)展的過(guò)程中具有閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。在財(cái)政赤字這個(gè)問(wèn)題上不能奉行保守主義，而應(yīng)當(dāng)允許各個(gè)地方根據(jù)本地的實(shí)際情況實(shí)行自己的財(cái)政政策。

　　當(dāng)然，中國(guó)的財(cái)政政策與其他國(guó)家的財(cái)政政策迥然不同。西方國(guó)家的財(cái)政政策是建立在財(cái)政聯(lián)邦主義基礎(chǔ)之上的，各個(gè)聯(lián)邦主體在財(cái)政政策方面具有絕對(duì)的決策權(quán)。換句話說(shuō)，在聯(lián)邦制國(guó)家各個(gè)州的財(cái)政預(yù)算不需要經(jīng)過(guò)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，各個(gè)州的議會(huì)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況制定財(cái)政政策，因此，財(cái)政赤字問(wèn)題根本不是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。各州的議會(huì)有權(quán)根據(jù)本地的實(shí)際情況制定財(cái)政計(jì)劃，編制財(cái)政預(yù)算。

　　而中國(guó)實(shí)行的是財(cái)政中央集權(quán)主義，中央政府在財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。每年中央政府提請(qǐng)全國(guó)人大審議的財(cái)政預(yù)算報(bào)告包括地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告，全國(guó)人大在審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告的過(guò)程中，實(shí)際上是從全國(guó)的財(cái)政預(yù)算角度考慮問(wèn)題，而不是從中央政府財(cái)政預(yù)算的角度考慮問(wèn)題。正因?yàn)槿绱�，各地政府編制的�?cái)政預(yù)算必須與中央政府的財(cái)政預(yù)算相契合，必須上下對(duì)接，統(tǒng)籌兼顧。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算管理體制決定了，地方政府在編制財(cái)政預(yù)算的時(shí)候，既要考慮到本地的實(shí)際需要，同時(shí)又要考慮到中央政府的財(cái)政預(yù)算整體情況，確保全國(guó)的財(cái)政預(yù)算體制大體統(tǒng)一。

　　而要做到這一點(diǎn)，中央政府不能對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算置之不理。同樣道理，地方政府對(duì)于中央政府的財(cái)政預(yù)算必須通盤考慮。正因?yàn)槿绱�，中央政府才�?huì)發(fā)行特殊債券，為地方政府籌措資金。這種中央政府為地方政府分憂解難的做法，深刻地反映出我國(guó)財(cái)政體制的內(nèi)在邏輯。正是因?yàn)橹醒胝�府與地方政府這種親密的財(cái)政關(guān)系，才使得地方政府敢于大興土木，大舉借債，從而導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。

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　　在地方政府債務(wù)管理的問(wèn)題上，既不能屈從于現(xiàn)實(shí)的壓力，一味地?cái)U(kuò)大財(cái)政赤字；同時(shí)又不能奉行財(cái)政集權(quán)主義。而應(yīng)該由人大代表依照監(jiān)督法規(guī)定的程序，監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。

　　作者：?jiǎn)绦律?/p>

　　通常情況下，地方政府不會(huì)通過(guò)請(qǐng)求中央政府發(fā)行債券的方式解決地方債務(wù)問(wèn)題，最常見(jiàn)的做法是，地方政府設(shè)置相關(guān)企業(yè)，并且由相關(guān)企業(yè)從國(guó)有商業(yè)銀行貸款，以商業(yè)貸款的方式擴(kuò)大自己的債務(wù)規(guī)模。一些地方政府鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)從事關(guān)聯(lián)擔(dān)保，通過(guò)相互擔(dān)保從國(guó)有商業(yè)銀行獲得大筆資金。這種由地方國(guó)有企業(yè)出面從國(guó)有商業(yè)銀行籌集資金的做法，現(xiàn)在已經(jīng)成為全國(guó)各地政府?dāng)U大債務(wù)規(guī)模的常用手段。

　　這種做法的可怕之處就在于，它掩蓋了地方政府的財(cái)政預(yù)算赤字，但是，卻增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府通過(guò)關(guān)聯(lián)交易或者相互擔(dān)保的方式，從國(guó)有商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)獲取大量建設(shè)資金，地方政府以土地抵押或者國(guó)有企業(yè)擔(dān)保的方式不斷擴(kuò)大自己的債務(wù)規(guī)模，從而使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越不具有可控制性。部分學(xué)者指出，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之所以沒(méi)有對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控作出更加具體和明確的指示，關(guān)鍵原因就在于房地產(chǎn)已經(jīng)成為地方政府大舉借債，擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模的重要途徑。如果中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)痛下殺手，那么，地方政府債務(wù)規(guī)模還會(huì)迅速擴(kuò)大，部分地方的財(cái)政預(yù)算體系將會(huì)轟然倒塌。

　　一方面地方政府發(fā)展需要適當(dāng)?shù)呢?cái)政赤字，可是，另一方面地方債務(wù)又處于不可控制的局面。如何化解我國(guó)地方財(cái)政赤字危機(jī)呢？此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加強(qiáng)源頭規(guī)范”，實(shí)際上是找到了解決問(wèn)題的鑰匙。所謂源頭控制，首先就是要解決地方政府債務(wù)膨脹的問(wèn)題。因?yàn)橹挥袦p少地方政府的債務(wù)，才能降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　那么，如何從源頭規(guī)范呢？筆者認(rèn)為，必須在我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域堅(jiān)決貫徹落實(shí)民主決策的原則，必須強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算監(jiān)管力度，讓地方人大代表充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，對(duì)于地方政府提出的各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審查。必要的時(shí)候可以舉行專門的聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)人大代表和市民就政府財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題，當(dāng)面向政府官員提出質(zhì)詢，讓政府官員充分意識(shí)到，在財(cái)政預(yù)算問(wèn)題上人大代表說(shuō)了算，而不是政府說(shuō)了算。

　　對(duì)于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方人大可以進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，也可以舉行專項(xiàng)的聽(tīng)證會(huì)和辯論會(huì)，讓政府官員解釋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性，讓政府官員針對(duì)預(yù)算方案中的重大問(wèn)題編寫具體的說(shuō)明書，因?yàn)橹挥羞@樣，才能防止地方債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大，也只有這樣才能真正落實(shí)主權(quán)在民的原則。

　　總而言之，在地方政府債務(wù)管理的問(wèn)題上，既不能屈從于現(xiàn)實(shí)的壓力，一味地?cái)U(kuò)大財(cái)政赤字；同時(shí)又不能奉行財(cái)政集權(quán)主義，一切由中央政府說(shuō)了算。而應(yīng)該集思廣益，群策群力，由人大代表依照我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定的程序，及時(shí)全面地監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。

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