底特律破產(chǎn)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的啟示

　　底特律破產(chǎn)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的啟示

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　　從國(guó)內(nèi)外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅(jiān)持以人為核心，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展

　　一向以“世界汽車工業(yè)之都”著稱的底特律在申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)五個(gè)月后，于當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月3日終于獲得美國(guó)聯(lián)邦法院批準(zhǔn)，成為美國(guó)歷史上規(guī)模最大的破產(chǎn)城市。這對(duì)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的我國(guó)來(lái)說(shuō)，具有很大的警示意義。

　　美國(guó)擁有成熟的城市破產(chǎn)制度

　　在美國(guó)，城鎮(zhèn)宣布破產(chǎn)保護(hù)是司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。這與美國(guó)獨(dú)特的城鎮(zhèn)自治制度設(shè)計(jì)和破產(chǎn)制度密切相關(guān)。首先，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府在財(cái)政上是相對(duì)獨(dú)立的，擁有許多自主權(quán)，包括獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，可以不經(jīng)過(guò)聯(lián)邦政府和州政府的批準(zhǔn)或同意發(fā)行市政債券進(jìn)行債務(wù)融資，用于城市建設(shè)和公共服務(wù)，包括教育、交通、住房、公共設(shè)施和社會(huì)福利等各方面，但不得用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字。其次，美國(guó)法律規(guī)定，當(dāng)城鎮(zhèn)資不抵債，政府與債權(quán)人因談判破裂無(wú)法平衡預(yù)算缺口時(shí)，可以申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)；除自然災(zāi)害原因外，聯(lián)邦政府不得對(duì)州和地方政府實(shí)施資金救援。再次，政府破產(chǎn)不同于企業(yè)破產(chǎn)，只是財(cái)政的破產(chǎn)，而不是政府職能的破產(chǎn)；申請(qǐng)破產(chǎn)不是實(shí)行債務(wù)清算，而是讓陷入債務(wù)危機(jī)的城鎮(zhèn)進(jìn)行債務(wù)重組，如加稅、裁減政府公務(wù)員、壓縮公共支出、延長(zhǎng)還債期限等。同時(shí)，地方政府的債權(quán)人主要是機(jī)構(gòu)投資者，債務(wù)違約和重組不會(huì)對(duì)老百姓造成很大的影響。底特律就是因?yàn)榍废赂哌_(dá)180多億美元的龐大債務(wù)而申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。這樣可以暫時(shí)放緩還債期限，以得到喘氣的機(jī)會(huì)，把精力集中在解決城市建設(shè)問(wèn)題上。

　　我國(guó)的城鎮(zhèn)制度不同于美國(guó)，也沒(méi)有城鎮(zhèn)破產(chǎn)的相關(guān)法律，但仍然存在城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。比如地方政府財(cái)政預(yù)算雖具有獨(dú)立性，但缺乏硬性約束，沒(méi)有破產(chǎn)之憂和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道后，容易產(chǎn)生為追求政績(jī)過(guò)度或盲目舉債的行為，并因此引發(fā)財(cái)政危機(jī)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　不可忽視產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展

　　底特律由盛及衰雖然是多方面原因造成的，但最致命的一點(diǎn)是沒(méi)有對(duì)過(guò)于單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與轉(zhuǎn)型，違背了城市多樣性發(fā)展的要求。

　　底特律市于1815年正式設(shè)立。20世紀(jì)初至50年代，底特律依靠汽車工業(yè)迅速發(fā)展成為美國(guó)第四大城市和世界制造中心。巔峰時(shí)汽車業(yè)在底特律經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中占比高達(dá)87%，吸納了90%的勞動(dòng)人口，提供了80%財(cái)政收入。此后底特律一直以發(fā)展汽車和機(jī)床附件生產(chǎn)、內(nèi)燃機(jī)制造、鋼鐵鍛造等傳統(tǒng)制造業(yè)為主，基本沒(méi)有發(fā)展IT、生物、金融等新興產(chǎn)業(yè)。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以經(jīng)受外部的沖擊。在遭受1970年代的石油危機(jī)、1980年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)的萎靡不振、2008年的金融危機(jī)，以及其他國(guó)家低成本、高效率汽車制造業(yè)沖擊后，底特律的汽車和其他制造業(yè)一蹶不振，導(dǎo)致城市稅收大幅減少，經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)之中。

　　以加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以聚集多樣化的人口，形成多樣化的文化。而人口素質(zhì)普遍較低的人口結(jié)構(gòu)，不僅影響了企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，由此推動(dòng)的服務(wù)業(yè)也以中低檔社會(huì)服務(wù)為主，制約了金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。加上汽車產(chǎn)業(yè)的萎縮，失業(yè)率的增加，房地產(chǎn)市場(chǎng)的崩潰，底特律的人口開(kāi)始急劇下降，白人紛紛外遷。1960年底特律有160多萬(wàn)人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口總數(shù)下降到71萬(wàn)。大量企業(yè)、工廠、精英人士離開(kāi)。

　　我國(guó)一些城市長(zhǎng)期依賴資源的開(kāi)采或單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，忽視產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。有的已產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的后果，有的存在巨大的可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。這些同樣值得深刻反思。

　　堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

　　從國(guó)內(nèi)外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅(jiān)持以人為核心，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，我國(guó)要吸取底特律政府缺乏對(duì)城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后的教訓(xùn)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向，對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出合理的規(guī)劃，扶持關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的綜合效應(yīng)，以提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的彈性和城市抵御非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　第二，堅(jiān)持以人為核心，實(shí)施人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。來(lái)自不同地區(qū)和背景、有著不同興趣愛(ài)好和專長(zhǎng)的人才集聚于城市，有利于互相學(xué)習(xí)，在碰撞中產(chǎn)生新思想、新理論、新方法，促進(jìn)知識(shí)和技術(shù)的交流，充分發(fā)揮知識(shí)溢出與共享效應(yīng)，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)，從而為城市可持續(xù)發(fā)展不斷提供新的動(dòng)力。為此要加快戶籍制度改革，降低城鎮(zhèn)化門檻，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過(guò)人口的自由流動(dòng)，促進(jìn)城市人口多元化和文化的多樣化，實(shí)現(xiàn)城市人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)與多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡。

　　第三，實(shí)施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，大城市多樣性效應(yīng)顯著，適合于服務(wù)業(yè)、非標(biāo)準(zhǔn)化制造業(yè)和研發(fā)活動(dòng)的展開(kāi)。中等城市適合于成熟產(chǎn)業(yè)而非新興產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化。小城市適合于專業(yè)化產(chǎn)業(yè)，制造產(chǎn)品并接受和重新安置多樣化城市游離出來(lái)的產(chǎn)業(yè)。完善城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展機(jī)制，要求推動(dòng)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，在充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動(dòng)作用的同時(shí)，發(fā)揮政府在地區(qū)間轉(zhuǎn)移財(cái)政支付的作用，加大對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資，提高其公共服務(wù)職能，以增強(qiáng)小城市尤其是建制鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力。

　�。ㄗ髡邽橥瑵�(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）

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