底特律破產對中國城鎮(zhèn)化的啟示

　　底特律破產對中國城鎮(zhèn)化的啟示

　　張鑫

　　從國內外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過程中帶來的各種風險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展

　　一向以“世界汽車工業(yè)之都”著稱的底特律在申請破產保護五個月后，于當?shù)貢r間12月3日終于獲得美國聯(lián)邦法院批準，成為美國歷史上規(guī)模最大的破產城市。這對正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的我國來說，具有很大的警示意義。

　　美國擁有成熟的城市破產制度

　　在美國，城鎮(zhèn)宣布破產保護是司空見慣的現(xiàn)象。這與美國獨特的城鎮(zhèn)自治制度設計和破產制度密切相關。首先，美國是聯(lián)邦制國家，地方政府在財政上是相對獨立的，擁有許多自主權，包括獨立的發(fā)債權，可以不經(jīng)過聯(lián)邦政府和州政府的批準或同意發(fā)行市政債券進行債務融資，用于城市建設和公共服務，包括教育、交通、住房、公共設施和社會福利等各方面，但不得用于彌補預算赤字。其次，美國法律規(guī)定，當城鎮(zhèn)資不抵債，政府與債權人因談判破裂無法平衡預算缺口時，可以申請破產保護；除自然災害原因外，聯(lián)邦政府不得對州和地方政府實施資金救援。再次，政府破產不同于企業(yè)破產，只是財政的破產，而不是政府職能的破產；申請破產不是實行債務清算，而是讓陷入債務危機的城鎮(zhèn)進行債務重組，如加稅、裁減政府公務員、壓縮公共支出、延長還債期限等。同時，地方政府的債權人主要是機構投資者，債務違約和重組不會對老百姓造成很大的影響。底特律就是因為欠下高達180多億美元的龐大債務而申請破產保護。這樣可以暫時放緩還債期限，以得到喘氣的機會，把精力集中在解決城市建設問題上。

　　我國的城鎮(zhèn)制度不同于美國，也沒有城鎮(zhèn)破產的相關法律，但仍然存在城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展風險。比如地方政府財政預算雖具有獨立性，但缺乏硬性約束，沒有破產之憂和破產風險。尤其是在允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道后，容易產生為追求政績過度或盲目舉債的行為，并因此引發(fā)財政危機和系統(tǒng)性金融風險。

　　不可忽視產業(yè)的多元化發(fā)展

　　底特律由盛及衰雖然是多方面原因造成的，但最致命的一點是沒有對過于單一的產業(yè)結構進行調整與轉型，違背了城市多樣性發(fā)展的要求。

　　底特律市于1815年正式設立。20世紀初至50年代，底特律依靠汽車工業(yè)迅速發(fā)展成為美國第四大城市和世界制造中心。巔峰時汽車業(yè)在底特律經(jīng)濟構成中占比高達87%，吸納了90%的勞動人口，提供了80%財政收入。此后底特律一直以發(fā)展汽車和機床附件生產、內燃機制造、鋼鐵鍛造等傳統(tǒng)制造業(yè)為主，基本沒有發(fā)展IT、生物、金融等新興產業(yè)。單一的產業(yè)結構難以經(jīng)受外部的沖擊。在遭受1970年代的石油危機、1980年代美國經(jīng)濟的萎靡不振、2008年的金融危機，以及其他國家低成本、高效率汽車制造業(yè)沖擊后，底特律的汽車和其他制造業(yè)一蹶不振，導致城市稅收大幅減少，經(jīng)濟陷入危機之中。

　　以加工制造業(yè)為主的產業(yè)結構難以聚集多樣化的人口，形成多樣化的文化。而人口素質普遍較低的人口結構，不僅影響了企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，由此推動的服務業(yè)也以中低檔社會服務為主，制約了金融等現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。加上汽車產業(yè)的萎縮，失業(yè)率的增加，房地產市場的崩潰，底特律的人口開始急劇下降，白人紛紛外遷。1960年底特律有160多萬人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口總數(shù)下降到71萬。大量企業(yè)、工廠、精英人士離開。

　　我國一些城市長期依賴資源的開采或單一的產業(yè)結構，忽視產業(yè)的多元化發(fā)展和技術創(chuàng)新。有的已產生了非常嚴重的后果，有的存在巨大的可持續(xù)發(fā)展風險。這些同樣值得深刻反思。

　　堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

　　從國內外發(fā)展歷史看，城鎮(zhèn)化帶來的機遇和挑戰(zhàn)是并存的。堅持以人為核心，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重多樣性發(fā)展方向，才能防范城鎮(zhèn)化過程中帶來的各種風險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　第一，在經(jīng)濟發(fā)展方面，我國要吸取底特律政府缺乏對城市發(fā)展的長遠規(guī)劃，從而導致產業(yè)結構調整滯后的教訓，在充分發(fā)揮市場作用的基礎上，堅持多元產業(yè)結構發(fā)展方向，對主導產業(yè)的發(fā)展做出合理的規(guī)劃，扶持關聯(lián)產業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮多元產業(yè)結構帶來的綜合效應，以提高產業(yè)結構的彈性和城市抵御非系統(tǒng)性風險的能力。

　　第二，堅持以人為核心，實施人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。來自不同地區(qū)和背景、有著不同興趣愛好和專長的人才集聚于城市，有利于互相學習，在碰撞中產生新思想、新理論、新方法，促進知識和技術的交流，充分發(fā)揮知識溢出與共享效應，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)，從而為城市可持續(xù)發(fā)展不斷提供新的動力。為此要加快戶籍制度改革，降低城鎮(zhèn)化門檻，推進農業(yè)轉移人口市民化，通過人口的自由流動，促進城市人口多元化和文化的多樣化，實現(xiàn)城市人口和勞動力結構與多元產業(yè)結構的平衡。

　　第三，實施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調大中小城市發(fā)展。一般來說，大城市多樣性效應顯著，適合于服務業(yè)、非標準化制造業(yè)和研發(fā)活動的展開。中等城市適合于成熟產業(yè)而非新興產業(yè)的專業(yè)化。小城市適合于專業(yè)化產業(yè)，制造產品并接受和重新安置多樣化城市游離出來的產業(yè)。完善城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展機制，要求推動大中小城市的協(xié)調發(fā)展及產業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，在充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動作用的同時，發(fā)揮政府在地區(qū)間轉移財政支付的作用，加大對小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務的投資，提高其公共服務職能，以增強小城市尤其是建制鎮(zhèn)對人口和產業(yè)的吸引力。

　　（作者為同濟大學經(jīng)濟與管理學院副教授）

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