申論熱點(diǎn)：關(guān)于深化行政審批制度改革的思考

    我國政府從2001年底加入世界貿(mào)易組織前夕，就開始了一場頗具歷史意義的行政審批制度改革。最近國務(wù)院又發(fā)出通知，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，也就是說，要深化行政審批制度改革，由此引發(fā)對行政審批制度改革幾個問題的思考。

    一、為何要進(jìn)行行政審批制度改革？

    眾所周知，行政審批制度在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代，有著廣泛而普遍的基礎(chǔ)，滲透到社會經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域。它的存在既與計劃經(jīng)濟(jì)體制有緊密聯(lián)系，又可謂傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度的先天性缺陷的產(chǎn)物。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，這種在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政審批制度已暴露出越來越多的問題，改革行政審批制度勢在必行。自2001年10月起，國務(wù)院就開始全面部署推行行政審批制度改革，各級政府則開始了一場聲勢浩大的行政審批制度改革。影響范圍之大，觸及的體制因素之多，前所未有。那么究竟為什么要進(jìn)行這場改革，并如此大規(guī)模地向深度推進(jìn)？筆者認(rèn)為，主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：

    第一.過去(傳統(tǒng))的行政審批制度不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。審批是計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)與社會的基本方式和手段，通過審批實現(xiàn)政府在社會資源配置中的主導(dǎo)作用。政府配置資源的最大弊端是限制了社會經(jīng)濟(jì)資源的合理流動、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機(jī)制對社會經(jīng)濟(jì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的正常發(fā)揮，嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會生產(chǎn)力的發(fā)展。而市場經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不再事無巨細(xì)地對經(jīng)濟(jì)和社會實行直接管理。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。實踐證明，在很多方面，市場調(diào)節(jié)遠(yuǎn)比行政審批更公正、更有效，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的促進(jìn)作用更大。

    第二.過去(傳統(tǒng))的行政審批制度不適應(yīng)WTO的有關(guān)規(guī)則。WTO是一個以防止貿(mào)易保護(hù)主義，促進(jìn)公開、公平、公正的自由貿(mào)易為宗旨的政府間組織。WTO的基本原則及各項規(guī)定、協(xié)議都是基于市場導(dǎo)向基礎(chǔ)之上的，內(nèi)在要求各成員政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場競爭環(huán)境，變過多的行政干預(yù)管制之抑制功能為一視同仁的服務(wù)保障功能。我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。這與WTO的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國行政機(jī)關(guān)的行政活動無論是在實體方面還是在程序方面都應(yīng)符合WTO的要求，與國際社會接軌，應(yīng)以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實施相關(guān)的法令、條例、判決和決定或從事管理活動，增強(qiáng)可預(yù)測性和透明度。所以，傳統(tǒng)的行政審批制度必須按照WTO規(guī)則和中國政府的承諾，有計劃地依法進(jìn)行改革。

    第三.過去(傳統(tǒng))的行政審批制度不利于建立一個高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的政府。過去相當(dāng)長的一個時期，我們一直實行的是“大政府，小社會”模式，政府審批事項過多、范圍過廣，助長一些職能部門和有關(guān)人員利用手中權(quán)力以權(quán)謀私、索賄受賄。審批手續(xù)繁雜，存在多頭、重復(fù)、層層審批現(xiàn)象，導(dǎo)致審批時間無限延長，群眾和企業(yè)辦成一件事往往要跑幾十個部門，蓋幾十、上百甚至更多的圖章。搞“暗箱操作”，許多情況下，審批人員根據(jù)經(jīng)驗、習(xí)慣、感覺甚至關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)，帶有較大的隨意性，大量的腐敗現(xiàn)象即由此滋生，損害政府應(yīng)有的公正性和客觀性。重審批輕管理、重收費(fèi)輕服務(wù)現(xiàn)象普遍。審批責(zé)任不明確，很多審批部門和審批人員的審批行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，對審批后的執(zhí)行情況也缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督，往往導(dǎo)致行政行為管理失控和市場秩序混亂。面對加入WTO的新形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，已勢在必行。要提高政府工作效率，改進(jìn)工作作風(fēng)，防止以權(quán)謀私，減少消極腐敗現(xiàn)象，就必須改革行政審批制度。

    二、為什么要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革？

    2007年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求進(jìn)一步清理取消和調(diào)整行政審批項目，對省級以下機(jī)關(guān)可以實施的，必須按照方便申請人、便于監(jiān)管的原則，下放管理層級。按照國務(wù)院要求，中央各部門近期要對現(xiàn)有的行政審批項目進(jìn)行集中清理，下決心再取消和調(diào)整一批行政許可項目和非行政許可審批項目。這實際上可謂深化行政審批制度改革的開始。那么為什么在這個時期，中央政府提出要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革呢？

    自2001年10月國務(wù)院召開電視電話會議部署行政審批制度改革工作以來，尤其是自2004年7月1日《行政許可法》正式實施以來，各級政府圍繞著整合行政審批資源、減少行政審批項目、改進(jìn)行政審批方式、簡化和規(guī)范審批程序等方面，做了許多有益的探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。然而，由于我國現(xiàn)行行政管理實行的是雙層管理、分權(quán)體制，一個職能部門既受同級政府部門的管理，也受上級職能部門的指導(dǎo)與管理；政府職能分配到各部門，各部門職能又分配到各處(科)室。權(quán)力過于分散導(dǎo)致前一段時期行政審批制度改革不盡如人意。由于機(jī)制原因，加之沒有相應(yīng)法規(guī)作支撐，行政審批服務(wù)中心的效能也還沒有得到充分發(fā)揮；行政審批項目過多、程序過繁的問題尚未得到有效的清理和規(guī)范；一些部門行政審批服務(wù)項目沒有做到能進(jìn)則進(jìn)、一門受理、隔離審批、限時辦結(jié)，體外循環(huán)的問題還比較突出。