國民待遇的延伸與挑戰(zhàn)

　　投資準入前國民待遇和負面清單是美國在對外締結(jié)雙邊投資時開創(chuàng)并堅持使用的對外資開放模式，由于引入北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），影響力大為提高，之后成為許多國家和地區(qū)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定（區(qū)域合作協(xié)定）的投資規(guī)則參照的標準范本。在此之前，世界各國對外資大都實行準入控制，國民待遇普遍只給予準入后的外資企業(yè)。NAFTA首次將給予外資的國民待遇延伸到投資建立和發(fā)生前階段，其實質(zhì)是給予外資準入權(quán)。

　　負面清單和正面清單都是對準入權(quán)限制的形式，但兩者相比，負面清單對準入權(quán)的限制要小得多，它意味著清單之外的部門都將對外資開放。

　　中國迄今已經(jīng)簽署了130多個雙邊投資協(xié)定和若干自由貿(mào)易協(xié)定，但從未對外簽署過包含準入前國民待遇的投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定。因為現(xiàn)階段中國法律賦予國家有關部門對外資準入實行控制，具體控制形式是制定外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄，把外資進入的產(chǎn)業(yè)明確劃分為鼓勵、限制、禁止等幾類。這種控制實行動態(tài)管理，可根據(jù)形勢的變化調(diào)整限制的產(chǎn)業(yè)種類和范圍及程度。隨著中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合，這種模式的局限性日益顯現(xiàn)。

　　從世界來看，準入前國民待遇和負面清單是目前世界上開放程度最高的投資準入模式，已被越來越多的國家所接受。它不但出現(xiàn)在美、加、日、澳等發(fā)達國家的投資協(xié)定中，也被許多外向型發(fā)展中國家（如馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、智利、秘魯?shù)龋┘{入本國簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定。最引人注目的是像印度這樣一貫堅持自主、內(nèi)向經(jīng)濟政策的國家在與日、韓和東盟分別商簽的經(jīng)濟合作框架協(xié)定（自由貿(mào)易性質(zhì)）也接受了同樣的投資準入模式。未來，如果美國引領的跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP），以及跨大西洋伙伴關系協(xié)定（TTIP）成為國際貿(mào)易投資規(guī)則制定的新平臺，“準入前國民待遇+負面清單”將成為國際投資開放的新規(guī)范。

　　從國內(nèi)來看，改革投資管理體制向國際主流投資法律規(guī)范靠攏的需要越來越迫切。我國要從商品輸出向資本輸出過渡，從資本積累向資本輻射過渡，爭取在全產(chǎn)業(yè)鏈上獲得更多的優(yōu)勢和主導權(quán)。同時，面對越來越多的國家與我國商討簽訂投資協(xié)定的現(xiàn)實，中國的有關投資體制必須加快改革的步伐。

　　對中國來說，按照準入前國民待遇和負面清單模式改革外資管理體制是一項重大挑戰(zhàn)。這不僅涉及修改法律、改革外資行政管理體制和操作模式，而且涉及改變我國長期實行的以產(chǎn)業(yè)政策為主要工具的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

　　（作者為商務部研究院研究員）

　　《 人民日報 》（ 2013年11月06日 22 版）

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