深入理解建立現(xiàn)代預算制度的邏輯

預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。習近平總書記強調：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”我們要貫徹落實習近平總書記重要講話精神，科學把握建立現(xiàn)代預算制度的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯，采取有效舉措積極建立現(xiàn)代預算制度。

把握建立現(xiàn)代預算制度的理論邏輯。判斷一個國家是否建立起現(xiàn)代預算制度，通常有兩個重要參照標準：一個是預算管理一體化，即財政收支預算必須全面完整地加以反映、科學合理地加以編制、規(guī)范有序地加以執(zhí)行，形成標準統(tǒng)一的預算管理體系。另一個是預算監(jiān)督體系化，即建立起約束有力的立體化預算監(jiān)督體系。在建立現(xiàn)代預算制度的過程中，要準確把握“全面完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、強化監(jiān)督、注重績效、公開透明”的理論邏輯。一是全面完整、編制科學。預算編制是整個預算管理流程的起點，預算編制的科學性對于確保預算內容的全面完整至關重要。全面完整的現(xiàn)代預算必須是全口徑預算，要求政府全部的財政收支均在預算中加以反映。實踐中，要從科學編制預算入手，保證預算的全面覆蓋、內容完整，增強預算約束力，推動預算管理提質增效。二是執(zhí)行規(guī)范、強化監(jiān)督。建立現(xiàn)代預算制度必須堅持法治思維，嚴格執(zhí)行各級人民代表大會批準的預算安排，堅持用預算來統(tǒng)領和約束各政府部門的支出活動。同時，預算的規(guī)范化執(zhí)行離不開強有力的預算監(jiān)督，只有將人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政部門自我監(jiān)督、社會監(jiān)督等預算監(jiān)督機制與預算執(zhí)行有機結合起來，才能維護好現(xiàn)代預算制度的權威。三是注重績效、公開透明�，F(xiàn)代預算制度需要強化績效管理，這是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，能為事前資金分配提供重要依據(jù)，為事中預算執(zhí)行控制提供可靠參照，為事后獎勵和問責提供必要反饋。同時，現(xiàn)代預算制度要堅持公開透明原則，自覺接受人民監(jiān)督。

把握建立現(xiàn)代預算制度的歷史邏輯。改革開放以來，我國預算制度建設蘊含著一條歷史主線：預算改革始終服從并服務于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制與國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。從預算汲取能力、預算控制能力和預算配置能力三個維度看，我國預算制度改革不斷突破原有路徑依賴，朝著現(xiàn)代預算制度方向穩(wěn)步邁進。一是預算汲取能力建設助力實現(xiàn)“有為政府”的職能。比如，以政府間預算關系調整為重要抓手，將財政包干制全面改革為分稅制，有力推動我國基本形成穩(wěn)定、規(guī)范的政府間財力分配格局，調動了中央和地方兩個積極性，在保證持續(xù)、充足財源補充的同時，形成了中央強有力的宏觀調控能力。又如，分稅制下按稅種劃分各級政府收入來源，理順政府與企業(yè)的關系，促進商品和要素自由流動，推動構建全國統(tǒng)一大市場的進程。二是預算控制能力建設助力理順政府和市場的關系。通過實施部門預算、國庫集中收付和收支兩條線等多項改革，成功搭建公共財政框架。1994年出臺預算法并于2014年修訂，在法治的軌道上強化對政府預算的人大監(jiān)督、問責機制構建和預算公開。目前，“預算法定”已成為社會主義市場經(jīng)濟條件下約束政府部門行為、處理政府與市場關系的重要準則。三是預算配置能力建設助力政府治理方式轉變。在逐步改變“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)分配模式基礎上，大力推進預算績效改革，財政資金的績效結果成為預算資源配置的重要依據(jù)。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發(fā)布，以績效結果為導向的資金配置模式正在全面構建。政府對預算資源配置能力的提升，有力推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

把握建立現(xiàn)代預算制度的現(xiàn)實邏輯。進入新時代，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對預算改革提出了更高要求。我國現(xiàn)代預算制度的建立必須立足實際，做到理論與實踐相結合、歷史與現(xiàn)實相銜接，在發(fā)現(xiàn)和解決實際問題中不斷實現(xiàn)預算治理能力的新跨越。一是統(tǒng)一部門預算管理口徑。各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。二是實施全面預算績效管理。強化事前績效評估，嚴格績效目標管理，完善預算績效指標體系，提升績效評價質量;加強績效評價結果運用，促進績效評價結果與完善政策、安排預算和改進管理相結合。三是加強跨年度預算平衡。加強中期財政規(guī)劃管理，進一步加強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束;對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據(jù)項目預算管理等要求，將生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃。四是改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度，擴大部門預決算公開范圍，細化預決算公開內容。充分發(fā)揮黨內監(jiān)督的主導作用，加強財會監(jiān)督，促進財會監(jiān)督與黨內監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應，推動形成多維一體的預算監(jiān)督體系。

(作者單位：清華大學經(jīng)濟管理學院)

《 人民日報 》( 2022年08月23日 11 版)

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