2019聯(lián)考時政熱點：多地養(yǎng)犬管理條例落實難

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握好養(yǎng)犬的法治韁繩

“給狗狗戴嘴套，多不利于散熱啊!社區(qū)公園限時禁入，我們?nèi)ツ膬哄薰纺?”

“犬只出門就可能對路人造成威嚇，不但要戴嘴套，最好少出門!”

這是某市養(yǎng)犬管理條例草案公布時網(wǎng)友的留言。如何規(guī)范養(yǎng)犬行為，雖然養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者各執(zhí)一詞，但共識是要握好養(yǎng)犬的法治韁繩。

養(yǎng)犬行為，如何用法律法規(guī)來規(guī)范?各地出臺的養(yǎng)犬管理條例，落實情況如何?怎樣更好地治理不文明養(yǎng)犬?近日，記者在上海、廣東、湖南等地進行了采訪。

多地出臺地方性法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)犬行為

初冬清晨，湖南長沙黃興廣場上，一只金毛犬在步行街中間蹦得歡，項圈上的繩子已不見蹤影。廣場管理人員大聲提醒，犬主人才匆匆趕來，將其牽離。

類似的場景，在長沙街頭并不鮮見。“都說自己家的狗不咬人，可要是不牽繩，誰能保準不傷人?”市民舒女士對此憂心忡忡。長沙市公安局治安管理支隊一大隊民警林磊介紹，據(jù)公安局110統(tǒng)計，長沙市近三年涉犬警情累計達9376起，且逐年遞增，養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者的矛盾沖突時有發(fā)生。

為改變這種局面，近日湖南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議批準了《長沙市養(yǎng)犬管理條例》，并將于明年5月1日起施行。長沙市政府法制辦有關(guān)負責人表示，該條例歷時數(shù)年才完成，先后召開了立法聽證會、部門征求意見會、政府立法基層聯(lián)系點調(diào)研座談會、專家論證會等，反復(fù)討論修改，最終順利通過。

“關(guān)于養(yǎng)犬管理，目前還沒有直接的上位法，但條例的制定充分參考了相關(guān)法律法規(guī)。”長沙市人民代表大會法制委員會主任委員周偉說，我國動物防疫法、侵權(quán)責任法、治安管理處罰法等法律法規(guī)中都有相關(guān)內(nèi)容。

根據(jù)民法通則，“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當承擔民事責任”;侵權(quán)責任法中提到，違反管理規(guī)定，未對動物采取安全措施造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當承擔侵權(quán)責任;治安管理處罰法中，也有“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，處警告;警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款”等規(guī)定。

中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒說，目前，我國關(guān)于養(yǎng)犬管理的法律法規(guī)主要是各地自行出臺的一些地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。長沙市制定養(yǎng)犬管理條例，便是近年來各地通過法律法規(guī)加強養(yǎng)犬管理的一個縮影。記者了解到，例如，在廣東省廣州市，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》自2009年7月1日起就開始施行;上海市2011年出臺了《上海市養(yǎng)犬管理條例》，對城市養(yǎng)犬作了詳細規(guī)定。

暨南大學公共管理學院副教授李丹陽說，在養(yǎng)犬人素質(zhì)參差不齊的情況下，地方性法規(guī)提供了外在的約束機制。

法規(guī)落實仍有難點，不文明養(yǎng)犬行為屢見不鮮

“今年以來，廣州警方教育不文明養(yǎng)犬人6萬余人次，處理涉犬警情糾紛1500余宗，處行政處罰265人次，沒收各類違法犬只420只，捕捉救助流浪犬552只。”廣州市公安局治安管理支隊五大隊副隊長江巍介紹，2016年起，廣州警方聯(lián)合多部門已連續(xù)三年開展“最嚴養(yǎng)犬執(zhí)法整治行動”。

不過，在法律法規(guī)的落實中，仍然存在一些難點。記者獲悉，雖然廣州市民文明養(yǎng)犬意識逐年改善，但在市區(qū)嚴格管理區(qū)內(nèi)，仍有大量未登記的犬只。

“很多地方早就出臺了養(yǎng)犬管理的有關(guān)規(guī)定，但由于有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，還有許多‘違章犬’威脅公眾的安全。”江蘇南京市民陳鳴躍說，“按規(guī)定，養(yǎng)犬要登記，要有免疫證和犬牌，但證件齊全的很少;個人可以飼養(yǎng)觀賞犬，但明令禁止個人飼養(yǎng)的烈性犬、大型犬比比皆是;有的犬只四處亂竄狂吠，甚至追咬行人。”

許多市民認為，處罰力度偏小、可操作性不夠強，是養(yǎng)犬法律法規(guī)落實不到位的重要原因。上海市民陳先生告訴記者，他所在的樓道單元里，有住戶放狗亂跑，“我兒子才兩歲，經(jīng)常是一開電梯門，就有一條狗撲過來，很嚇人。”按照《上海市養(yǎng)犬管理條例》，這種情況應(yīng)由物業(yè)予以勸阻、居委會進行批評，但是幾輪下來幾乎沒有效果。對此，陳先生很無奈，“難道非得咬了人才能解決?是不是可以有一些強制措施?”

而在執(zhí)法者看來，也有一些苦水，執(zhí)法要求和成本高，導致法規(guī)落實難。江巍介紹，處理涉犬警情時，公安機關(guān)有嚴格的執(zhí)法流程，在實際執(zhí)法中，民警吃閉門羹是常事。“不久前，某公安分局在處理一宗群眾投訴犬吠擾民警情時，市民將警察堵在門外，民警沒法進門取證，又不能破門而入，執(zhí)法難，還耗費警力、時間。”

對此，李丹陽認為，由于沒有充足的執(zhí)法力量、資源，目前許多地方性法規(guī)執(zhí)行起來難度非常大，這也導致目前的養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀仍不容樂觀。

支振鋒說，由于執(zhí)法部門不統(tǒng)一或沒有養(yǎng)犬管理的專責機關(guān)，導致養(yǎng)犬管理在有些執(zhí)法部門成為邊緣業(yè)務(wù)，甚至連專門執(zhí)法人員和經(jīng)費保障配備都難以切實到位。再加上養(yǎng)犬管理問題多發(fā)、事務(wù)細碎、易于成為矛盾沖突點和社會敏感點，養(yǎng)犬管理執(zhí)法往往吃力不討好，這就導致有些執(zhí)法部門執(zhí)法意愿不強，動力不足。

加強立法、創(chuàng)新管理、社會共治

養(yǎng)犬治理難題，究竟如何破解?針對這一問題，有關(guān)部門、專家學者、市民群眾提出了不少建議。

在法律法規(guī)的制定層面，支振鋒認為，目前尚無全國統(tǒng)一的法律，也沒有統(tǒng)一的養(yǎng)犬管理部門和頂層政策設(shè)計，各地自行出臺的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的位階較低，能夠規(guī)定的處理手段有限，無法適應(yīng)養(yǎng)犬管理問題多發(fā)的需要。

“基于當前養(yǎng)犬問題多發(fā)、成為基層治理矛盾多發(fā)點的情況，建議統(tǒng)一出臺行政法規(guī)，統(tǒng)一執(zhí)法部門和執(zhí)法管理機制，改善基層治理。”支振鋒說。

李丹陽認為，具體而言，制定相關(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)平衡養(yǎng)犬者和不養(yǎng)犬者之間的關(guān)系，既體現(xiàn)不養(yǎng)犬者的意愿，也尊重養(yǎng)犬者的需要，可以吸納養(yǎng)犬人士和機構(gòu)參與法律法規(guī)制定;針對不同犬種要更細化，盡量避免一刀切的情況;法律法規(guī)應(yīng)推動提升養(yǎng)犬者素養(yǎng)，使之能更多地自我約束;此外，要建立相關(guān)制度，而不只是運動式治理。

在法律法規(guī)的落實層面，各地為了推進養(yǎng)犬管理，也在不斷創(chuàng)新做法、提升水平。

在長沙，養(yǎng)犬管理信息服務(wù)系統(tǒng)是新出臺的養(yǎng)犬管理條例的一個亮點。該系統(tǒng)致力于實現(xiàn)犬只管理信息的錄入和共享，“每只犬既有皮下芯片，也有智能犬牌。”林磊介紹，智能犬牌可實現(xiàn)在數(shù)十米內(nèi)便捷讀取犬只信息。管理部門一旦發(fā)現(xiàn)養(yǎng)犬者沒有依法養(yǎng)犬，便可錄入系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)走失或遭遺棄的犬只，也能迅速調(diào)取信息找到犬主。在廣州，為促進市民文明養(yǎng)犬，警方擬向已辦理養(yǎng)犬登記的市民免費發(fā)放文明養(yǎng)犬“四件寶”，包括一條犬繩、一個可抽取垃圾袋的拾便器、一個標志牌、一個防止犬只吠叫咬人的口罩。

養(yǎng)犬管理不僅需要法治力量，還需要更多主體的參與。李丹陽認為，要將養(yǎng)犬視為城市社會治理的重要問題，設(shè)計系統(tǒng)的治理機制。“需要所有與城市養(yǎng)犬問題有關(guān)的利益主體參與，包括政府、養(yǎng)犬者、動物保護組織、社區(qū)管理者、寵物店、該議題的關(guān)注者等。”他建議，可由政府負責治理平臺的建設(shè)和維護，養(yǎng)犬者、動物保護組織等負責具體事宜。

“建議加強基層治理工作，激勵物業(yè)公司和業(yè)主委員參與到協(xié)助執(zhí)法部門進行養(yǎng)犬管理的工作中來。”支振鋒說。

此外，很多市民表示，養(yǎng)犬人也要自覺遵守相關(guān)規(guī)定，抵制不文明養(yǎng)犬行為。“出門遛狗，我一定會帶著紙巾”，上海市民曹師傅養(yǎng)了一條黑色泰迪犬，對養(yǎng)犬管理條例很熟悉，在他看來，條例里的規(guī)定，如拴繩、保持衛(wèi)生等，應(yīng)該是養(yǎng)狗人最基本的素質(zhì)。“沒有這種素質(zhì)，就不應(yīng)該養(yǎng)狗。”

“養(yǎng)犬管理條例約束了不文明養(yǎng)犬行為，但養(yǎng)犬者素質(zhì)的全面提高還需要更長的時間。”林磊說。

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