進一步完善戶籍制度改革的路徑

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　　我國戶籍制度是上世紀50年代的特定歷史條件下，為加快工業(yè)化進程、實行計劃經(jīng)濟體制而作出的制度安排。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這一制度對于推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)民工市民化構成了障礙。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，不斷提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平，讓全體人民更多更公平分享改革發(fā)展成果，迫切需要進一步深化戶籍制度改革。

　　近年來，各地積極探索推進戶籍制度改革，取得了明顯進展，但還存在一些亟待解決的問題。其一，缺乏整體性制度安排。在戶籍制度改革實踐中，國家層面只是出臺宏觀性措施，放權讓地方去探索，并適時規(guī)范地方改革行為，但迄今尚未形成全國性的操作細則，而且改革舉措更多涉及中小城市和建制鎮(zhèn)，吸收勞動力較多的大城市、特大城市的相關改革較為滯后。目前，對農(nóng)民工市民化、農(nóng)民轉市民、外地城鎮(zhèn)身份人員落戶服務地等問題尚未完全厘清，對轉戶后農(nóng)民的土地處置也缺乏共識。其二，一些地方借戶籍制度改革之機獲取農(nóng)民土地，使這項改革出現(xiàn)了“跑偏”現(xiàn)象。有的地方政府對“土地財政”過于依賴，時有趕農(nóng)民上樓、過度將農(nóng)民市民化的現(xiàn)象發(fā)生，但被轉戶者獲得的公共服務并沒有明顯增加。其三，農(nóng)民工市民化落戶門檻高。深化戶籍制度改革的首要任務是將2.6億農(nóng)民工中具有轉戶意愿者市民化。然而，從各地尤其是一線城市出臺的落戶條件看，其主要對象是投資者、人才精英、農(nóng)民工中的出類拔萃者，一般農(nóng)民工短期內(nèi)很難達到落戶條件要求。

　　總結我國戶籍制度改革經(jīng)驗，針對改革實踐中存在的問題，深化戶籍制度改革應在以下幾方面積極探索，進一步完善路徑。

　　做好頂層設計。進一步加強戶籍制度改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將戶籍制度改革置于城鎮(zhèn)化、人口和經(jīng)濟結構轉型的大背景下考量，統(tǒng)籌考慮大城市、中小城市、建制鎮(zhèn)的戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件；根據(jù)特大城市容納的流動人口更多的實際情況，在嚴格控制特大城市人口規(guī)模的框架內(nèi)，創(chuàng)新激勵機制，逐步將符合條件的流動人口轉戶。

　　推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。戶籍制度改革的實質(zhì)是剝離附著在戶籍上的諸如教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利等利益粘連，促進人口自由流動。深化戶籍制度改革，應推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，切斷粘附于戶籍上的利益臍帶，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面實現(xiàn)一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系。只有使農(nóng)民工真正享受到市民待遇，才能有效推動農(nóng)民工市民化。

　　實行戶籍制度改革與土地制度改革聯(lián)動。農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還具有社會保障功能，加之普遍存在土地升值預期，農(nóng)民在轉戶時存在猶疑。因此，深化戶籍制度改革需要土地制度改革與之配套。首先，推動農(nóng)民土地承包經(jīng)營權多樣化流轉，保證農(nóng)民獲得土地流轉收益。其次，保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。再次，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。

　　量化打分激勵流動人口轉戶。與我國戶籍制度粘附較多物質(zhì)利益不同，國外戶籍制度承載的多是社會治理功能，從而為人口自由流動創(chuàng)造了條件。借鑒國際做法和國內(nèi)一些地區(qū)實踐經(jīng)驗，我國流動人口在城鎮(zhèn)落戶，首先應取得居住證，然后再通過對學歷、職稱、居住年限、納稅、社保繳費、守法、文明程度等指標量化打分，以綜合積分排名激勵農(nóng)民工取得落戶資格，平穩(wěn)有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。（吳學凡 中國青年政治學院中國馬克思主義學院）

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