時政熱點:透明化有助于地方債務(wù)管理革故鼎新

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經(jīng)國務(wù)院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等十地將試點地方政府債券自發(fā)自還。地方政府債券自發(fā)自還是我國建立健全地方政府債務(wù)管理體系的重要一步。

在此之前，我國發(fā)行的政府債券都由中央財政代發(fā)。2011年底，中央政府推出試點計劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代還形式，并非徹底的“自發(fā)自還”。

地方政府債券，也就是民間所謂市政債之所以遲遲不能推出，首先是因為《預(yù)算法》不允許。當前的《預(yù)算法》是1994年制定的，當時不允許地方政府發(fā)債，一方面是因為當時經(jīng)濟過熱，出于對宏觀經(jīng)濟形勢的考慮，不允許地方發(fā)債，另一方面還有一些其他觀念的影響。因此，要能夠發(fā)行市政債，首先要修改《預(yù)算法》。根據(jù)今年人大審議通過的預(yù)算案，2014年的財稅政策中，加強地方政府性債務(wù)管理方面即包括，“研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。對地方政府性債務(wù)實行分類管理和限額控制”。4月下旬提交全國人大常委會的預(yù)算法三審草案更加明確了地方政府直接發(fā)行債券為重點項目融資的規(guī)定。預(yù)算法三審稿顯示，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。

雖然預(yù)算法三審草案還沒有獲得通過，但地方債自發(fā)自還試點已成事實。這與當前嚴峻的地方債形勢有關(guān)。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府負有償還和擔保責任的債務(wù)總額較2010年末上一次統(tǒng)計的總額人民幣10.7萬億元大幅增長67%，達到17.9萬億元。今年的形勢尤其特殊，很多地方遇到雙重沖擊。一方面，不少地方公共財政收入增長不樂觀，甚至出現(xiàn)負增長。另一方面，一些地方土地財政收入大幅減少，由于房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開發(fā)商拿地的積極性，一些地方政府土地出讓遇到困難。

在這種形勢下，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化。因為市政債的評級、信息披露很規(guī)范，有了充分的信息和明確的預(yù)期，可以對債務(wù)風險有所評估，進而有助于把控地方債風險。相反，假如地方債務(wù)一直是隱性狀態(tài)，如果風險突然爆發(fā)，危險性會更大。市政債的發(fā)行還可以緩解地方財政“錢緊”現(xiàn)象，對投資和宏觀經(jīng)濟起到一定支撐作用。一方面，市政債能通過政府的名義來降低投資成本，從利率結(jié)構(gòu)角度講，成本也更低一些。另一方面，由于政府信用高，相對來說投資期限可以更長一些，通過市政債的形式可以把期限拉長。現(xiàn)在很多地方債務(wù)都是一年、兩年，實際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長期資金匹配，通過發(fā)行市政債可以延長還債期限。

要注意的是，雖然地方債自發(fā)自還有助于債務(wù)公開透明和防控風險，但如果盲目放開地方債發(fā)行限制，將對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定造成負面影響。因此，對地方政府償債能力必須嚴格量化。首先，應(yīng)以地方財力及財政償債能力為基準，在政府債務(wù)指標上限以內(nèi)，按照相對穩(wěn)定的“債務(wù)比例”而非“債務(wù)額度”，來核準地方政府及籌資平臺的發(fā)債規(guī)模；其次，要由法律給出清晰要求的合理事權(quán)，配套合理的財權(quán)和稅基配置，再推進到有現(xiàn)代意義的、完整透明的、受公眾監(jiān)督的預(yù)算，以及和這種預(yù)算相配套的各級產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)。

一個健康的地方債市場，會根據(jù)償債率、信用評級等，給出較為準確的評級，確定債券價格，以低息獎賞有能力、有信用的借貸者，用高息標識能力不強、信用有污點的借貸者風險。各個地方政府的負債率不一樣，地方政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施回報率各不相同，更重要的是，各個地方政府的信用也就是某個市背后的主政者的信用，也大不相同。對于投資者來說，通過市場了解這種不同恰恰是一種更負責任的投資態(tài)度。讓地方債務(wù)更加透明化，也有利于頂層管理和頂層設(shè)計的優(yōu)化。無論從哪個角度說，地方債自發(fā)自還都是大勢所趨，此時推出試點，將有助于地方債市場革故鼎新。

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