時(shí)政熱點(diǎn):廣州社改立法須從管理走向治理

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11月21日下午，集結(jié)了廣州當(dāng)?shù)囟鄠�(gè)N GO負(fù)責(zé)人、律師、學(xué)者、人大代表以及廣州市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》(草案征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱《辦法》草案)研討會(huì)正式召開。作為對(duì)10月24日由廣州市政府公布的《辦法》草案的一種直接回應(yīng)，與會(huì)的非政府人員既充滿熱情又不失克制，既敢于放言又有理有據(jù)；更為難能可貴的是，介入討論的民政局官員也能積極回應(yīng)，展現(xiàn)出廣開言路的姿態(tài)。因此，拋開研討會(huì)的最終成效先不談，僅就民間立法討論的活力和官民互動(dòng)的和諧度來(lái)看，這場(chǎng)立法研討會(huì)已經(jīng)展現(xiàn)出廣州市民社會(huì)發(fā)達(dá)的一面。

當(dāng)然，研討會(huì)最重要的不是表姿態(tài)，而是討論的內(nèi)容和結(jié)果。就《辦法》草案的具體內(nèi)容來(lái)看，之所以能夠刺激出這樣一場(chǎng)規(guī)模不小的民間研討會(huì)，與草案中存在大量充滿爭(zhēng)議的條款有著緊密的關(guān)聯(lián)。從社會(huì)組織成立登記的程序來(lái)看，盡管給出了諸如“一業(yè)多會(huì)”得以放開、八大行業(yè)的社會(huì)組織能夠直接登記等利好消息，但在一個(gè)頗為關(guān)鍵的“住所規(guī)范”問題上，草案第11條規(guī)定“社會(huì)組織的住所不得設(shè)在住宅內(nèi)”。這就使得廣州一半以上的草根組織——— 無(wú)論其是否已經(jīng)注冊(cè)登記——— 都將無(wú)法符合政府的規(guī)章。

除卻登記程序上的物質(zhì)條件門檻過高之外，登記之后社會(huì)組織內(nèi)部自治權(quán)利的被剝奪問題也非常嚴(yán)峻。這主要體現(xiàn)在三大條款上：其一，草案第25條在明確議事程序時(shí)規(guī)定，社會(huì)組織召開會(huì)議時(shí)，應(yīng)有2/3以上人員出席，且經(jīng)應(yīng)到會(huì)議人員1/2以上同意方可通過。如此細(xì)致而單一的議事規(guī)則設(shè)定，大大壓縮了社會(huì)組織內(nèi)部自治的空間，也讓很多NGO感到不適。

其二，草案第27條規(guī)定，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立信息公開制度。社會(huì)組織接受捐贈(zèng)、資助的，應(yīng)當(dāng)在接受捐贈(zèng)、資助后15個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公布接受捐贈(zèng)款物的信息，并在年度報(bào)告中披露使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況。這一硬性規(guī)定引發(fā)了一些敏感類社會(huì)組織(例如同性戀組織)的反感，因?yàn)檫@等于變相剝奪了捐助人與社會(huì)組織之間密約的權(quán)利。興許，政府的初衷在于敦促社會(huì)組織及時(shí)披露信息，但實(shí)質(zhì)上卻忽略了社會(huì)組織的第一負(fù)責(zé)對(duì)象不是政府，而是公眾。從利益邏輯進(jìn)行分析，作為捐助人和受益人的公眾本來(lái)就充滿著監(jiān)督社會(huì)組織的動(dòng)力，政府無(wú)需在其中扮演主導(dǎo)角色。

其三，草案第43條規(guī)定社會(huì)組織須嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度。細(xì)看重大事項(xiàng)的內(nèi)容，條款涵蓋了召開會(huì)員大會(huì)、舉報(bào)大型研討會(huì)、涉外(包括港澳臺(tái))活動(dòng)、開展評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)等貫穿了很多社會(huì)組織日常工作內(nèi)容的范疇。很顯然，假如一家社會(huì)組織想要嚴(yán)格依法辦事，那大部分精力都將耗費(fèi)在報(bào)批審核上。與此同時(shí)，廣州市民政局的工作人員也將時(shí)刻奮戰(zhàn)在12萬(wàn)廣州社會(huì)組織所提交的審批文件的海洋之中。

就整個(gè)《辦法》草案來(lái)看，其中的內(nèi)容固然有不少可圈可點(diǎn)之處，但統(tǒng)攝草案的理念卻并非十八屆三中全會(huì)所提出的“社會(huì)治理”一詞，而是僅僅圍繞著“社會(huì)管理”這一點(diǎn)。鑒于草案本身源自于民政部門一家，部門立法的痕跡甚重，而便于政府管理而非社會(huì)治理的烙印更是極為深刻。除了前文列舉的住所、議事規(guī)則、信息披露和重大事項(xiàng)報(bào)告制度，第44條更是毫無(wú)遮掩地體現(xiàn)了政府思維陳舊、理念滯后的弊端。該條款規(guī)定，凡是名稱、標(biāo)志、資金、工作存在和境外組織相關(guān)聯(lián)的，都屬于非法組織。這樣的規(guī)定既缺乏上位法的支撐，也與現(xiàn)實(shí)情況格格不入，唯一的目的恐怕就在于便于職能部門的管理而已。因此，在“懶政”一詞極為火爆的今天，不妨也將這一稱謂送給有關(guān)部門。

《辦法》草案全文長(zhǎng)達(dá)8300余字，可謂涉及到了社會(huì)組織從成立到運(yùn)作再到監(jiān)管的方方面面。正如與會(huì)學(xué)者華南師范大學(xué)副教授唐昊指出的，立法行動(dòng)本身體現(xiàn)了政府對(duì)于社會(huì)組織的承認(rèn)，是為積極的一面。但與此同時(shí)，假如立法的后果只是為了便于政府的“管理”，那么所謂促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的口號(hào)也必然是淪為空言一句。

越俎代庖、超出邊界，這幾乎是所有政府的通病，但在廣州市政府開門立法的當(dāng)下，以民間的聲音守住社會(huì)組織發(fā)展和自治的權(quán)利，理當(dāng)是可以期待的。因?yàn)閺摹肮芾怼弊呦颉爸卫怼�，�?gòu)造“小政府、大社會(huì)”的格局，廣州完全有條件也有信心進(jìn)行更大膽的嘗試和探索。

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